ห้องปฏิบัติการนโยบาย (Policy Lab) กับนวัตกรรมการบริหารงานภาครัฐ¹

       โลกเปลี่ยนแปลงในหลากหลายมิติและดำเนินไปภายใต้อัตราเร่งที่สูงขึ้น ประเด็นปัญหาและความต้องการทางสังคมใหม่ ๆ จึงเกิดขึ้นตลอดเวลา ความท้ายทายสำคัญของรัฐบาลทั่วโลกก็คือ รัฐจะรับมือกับสิ่งเหล่านี้เช่นไร แต่โดยเหตุที่ปัญหาและความต้องการล้วนแล้วแต่เป็นสิ่งใหม่ เรามิอาจจะใช้วิธีการเดิม ๆ รับมือได้อีกต่อไป คำถามสำคัญคือ ความคิดใหม่และวิธีการใหม่ที่จะกลายมาเป็นมาตรการเชิงนโยบายใหม่ ๆ ของภาครัฐเพื่อมารองรับความเปลี่ยนแปลงข้างต้นจะแสวงหามาจากที่ใดและอย่างไร

       การปฏิรูประบบราชการ (Public Sector Reform) กลายเป็นกิจกรรมสำคัญของรัฐบาลทั่วโลกเพื่อให้ได้มาซึ่งแนวคิด วิธีการ และกระบวนการปรับเปลี่ยนการดำเนินงานภาครัฐให้เท่าทันกับความเปลี่ยนแปลง กล่าวอีกนัยหนึ่ง การสร้างนวัตกรรมการบริหารงานภาครัฐ กลายเป็นหนึ่งในโจทย์สำคัญของกิจกรรมการปฏิรูปที่กำลังเกิดขึ้น
       สำหรับห้องปฏิบัติการนโยบายสาธารณะ (Public Policy Lab) ถือเป็นหนึ่งในนวัตกรรมสำคัญของแนวทางการจัดวางนโยบายสาธารณะ โดยมีลักษณะสำคัญ คือเป็นทีมหรือหน่วยงาน ที่มุ่งเน้นในการออกแบบนโยบายสาธารณะ ด้วยวิธีการแปลกใหม่ (innovative) ที่เชื่อมโยงผู้มีส่วนได้เสีย (stakeholders) ทุกฝ่ายเข้ามาร่วมในกระบวนการออกแบบ (design process) โดยเน้นการใช้หลักฐานเชิงประจักษ์ (evidence-based) ที่สำคัญที่สุดคือการยึดมั่นว่า ผู้ใช้บริการขั้นสุดท้าย (end users) คือ ศูนย์กลางในทุกขั้นตอนของกระบวนการจัดวางนโยบาย หลังยกร่างนโยบายแล้วเสร็จก็จะมีการทดสอบและทำให้ถูกต้องสมบูรณ์ (tested and validated) ผ่านกระบวนการทดลองในรูปแบบต่าง ๆ นอกจากนี้ ห้องปฏิบัติการนโยบายสาธารณะยังดำเนินกิจกรรมกว้างขวาง เช่น การจัดเตรียมการศึกษากลุ่มตัวอย่าง (prospective studies) การจัดประชุมเชิงปฏิบัติการอย่างสร้างสรรค์ หรือการปลุกเร้าพลังข้าราชการผ่านกิจกรรมการเรียนรู้และฝึกอบรมต่าง ๆ

       ปัจจุบัน ห้องปฏิบัติการนโยบายส่วนใหญ่ทั่วโลกยังอยู่ในขั้นของการบ่มเพาะการดำเนินงานโดยทีมงานข้าราชการ ผนวกด้วยการสนับสนุนจากนักออกแบบ และผู้เชี่ยวชาญด้านนวัตกรรมสาธารณะจากภายนอกองค์กรเข้ามาร่วมด้วย ทั้งนี้ มีห้องปฏิบัติการนโยบายไม่มากนักที่ก่อตั้งมานานเกินทศวรรษ องค์กรส่วนใหญ่เพิ่งเริ่มก่อตัวแพร่หลายขึ้นในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา โดยมีอายุขัยเฉลี่ยเพียงประมาณ 3 ปี จึงอาจกล่าวได้ว่าปัจจุบันห้องปฏิบัติการนโยบายกำลังอยู่ในช่วงที่วงจรชีวิตของมีพลวัตสูง เพราะแต่ละปีมีห้องปฏิบัติการจำนวนมากได้รับการจัดตั้งขึ้นใหม่ ขณะที่บางโครงการอาจหยุดชะงักหรือยกเลิกด้วยเหตุผลที่ต่างกันออกไป เช่น การปรับลดงบประมาณ การปรับเปลี่ยนวาระทางการเมือง หรือแม้แต่การเปลี่ยนรัฐบาลเป็นต้น

       NESTA (National Endowment for Science Technology and the Arts) ซึ่งเป็นองค์กรการกุศลด้านการพัฒนานวัตกรรมของอังกฤษที่มีบทบาทสูงมากในระดับสากล ได้ประเมินจำนวนห้องปฏิบัติการนวัตกรรม (Innovation Lab) ในขอบเขตนานาชาติว่ามีประมาณกว่า 100 แห่ง ในปี 2015 (Kimbell, Macdonald, University of Brighton, & Centre for Research and Development, 2015) ขณะที่ รายงานการศึกษาเรื่อง Public Policy Labs in European Union Member State จัดทำโดย JRC (Joint Research Center) แห่ง European Commission ได้มีผลการสำรวจห้องปฏิบัติการนโยบายสาธารณะ (Public Policy Lab) ของประเทศในกลุ่มสหภาพยุโรป 27 ประเทศ พบว่า ปี 2016 มีการจัดตั้งห้องปฏิบัติการนโยบายขึ้นแล้วถึง 65 แห่ง จึงอาจสะท้อนให้เห็นว่า สหภาพยุโรปคือภูมิภาคที่มีบทบาทนำในการขับเคลื่อนเรื่องนี้

การสร้างนวัตกรรมกับห้องปฏิบัติการนโยบาย

       ในปัจจุบันประชาคมโลกทุกพื้นที่และทุกระดับสามารถสัมผัสได้ถึงการเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยี เศรษฐกิจ และสิ่งแวดล้อมที่เกิดขึ้นอย่างรุนแรงและก้าวกระโดด สร้างทั้งโอกาสและความปั่นป่วนต่อวิถีชีวิต สังคม การปกครอง และแนวทางการพัฒนาในอีกหลากหลายด้าน นอกจากนี้อัตราการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวยังมีแนวโน้มที่จะเพิ่มสูงขึ้นอย่างรวดเร็วในอนาคตอันใกล้ ทำให้ประเด็นทางสังคมและเศรษฐกิจด้านต่าง ๆ มีความซับซ้อนและยุ่งเหยิงมากยิ่งขึ้น จนกลายเป็นความท้าทายที่สำคัญต่อวิธีการพัฒนานโยบายสาธารณะในรูปแบบเดิม รัฐในฐานะผู้วางแนวทางการเปลี่ยนแปลง ผู้สร้างความสมดุลต่อสังคม และผู้รักษาความเสถียรภาพของประเทศจึงมีความจำเป็นที่จะต้องปรับตัวและแสวงหาแนวทางการพัฒนานโยบายสาธารณะให้สามารถตอบโจทย์ความท้าทายใหม่และตอบสนองความต้องการของประชาชนในปัจจุบันและอนาคตได้อย่างมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น โดยจำเป็นต้องคำนึงถึงการทำงานร่วมกันระหว่างหน่วยงานต่าง ๆ ทั้งในระหว่างหน่วยงานภาครัฐด้วยกัน ภาคประชาสังคม ภาคเอกชน และประชาชนโดยรวมมากขึ้นด้วย

       ห้องปฏิบัติการนโยบาย (Policy Lab) คือ พื้นที่หรือหน่วยงานสร้างสรรค์นวัตกรรมทางนโยบาย(Policy Innovation) อย่างมีส่วนร่วม โดยเน้นความต้องการของประชาชนเป็นศูนย์กลาง และเป็นหนึ่งในแนวความคิดที่กำลังได้รับความสนใจจากนานาประเทศทั่วโลก อาทิ Policy Lab ในสหราชอาณาจักร, Public Sector Innovation Units ในออสเตรเลีย, The Policy Lab Digital Work & Society ในเยอรมนี, Design Policy Lab ในสหภาพยุโรป และ Innovation Lab ในสิงคโปร์ เป็นต้น

       อย่างไรก็ตาม นิยามความความหมายของห้องปฏิบัติการนโยบายอาจแตกต่างกันไปตามภารกิจสาธารณะ การกำกับดูแลของแต่ละรัฐบาล และบริบททางการเมืองของแต่ละประเทศ ซึ่งห้องปฏิบัติการนโยบายเหล่านี้ล้วนเกิดขึ้นพร้อมกับความต้องการการพัฒนาเครื่องมือและวิธีวางนโยบายแบบใหม่ เพื่อให้นโยบายสาธารณะสามารถตอบสนองได้อย่างมีประสิทธิภาพต่อความซับซ้อนของประเด็นปัญหาทางเทคโนโลยีเศรษฐกิจ สิ่งแวดล้อม และสังคมที่เปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว (WEF, 2018; Bailey & Lloyd, 2016; Bravo-Biosca, 2016; Dutz, Kunznetsov, Lasagabaster, & Pilat, 2014) รวมทั้งการเป็นหน่วยงานที่ช่วยสนับสนุนให้เกิดการเปลี่ยนแปลงทางแนวความคิดและวัฒนธรรมการทำงานของภาครัฐให้ก้าวทันกับบริบทการเปลี่ยนแปลงภายนอกอีกด้วย (Kimbell, 2015)

       ทั้งนี้ จุดร่วมของห้องปฏิบัติการนโยบายต่าง ๆ มีลักษณะและหลักการทำงานที่สำคัญอยู่ 5 ด้าน คือ 1) ออกแบบร่วมกับประชาชน 2) ทำงานแบบเครือข่าย 3) คิดที่ขอบของความเป็นไปได้ 4) ใช้เครื่องมือดิจิทัลเพิ่มประสิทธิภาพ และ 5) ทดลองและปรับปรุง โดยรายละเอียดของแต่ละหลักการมีดังนี้

       1.ออกแบบร่วมกับประชาชน (Design with Citizens) การมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการออกแบบนโยบาย วางแผนการดำเนินงาน และการลงมือปฏิบัติมีอยู่หลายขั้น (Arnstein, 1969) ซึ่งหลายครั้งในกระบวนการวางแผนนโยบาย รัฐมักจะมองประชาชนเป็นเพียงผู้ได้รับประโยชน์ ผู้ได้รับผลกระทบ หรือเพียงผู้รับการบริการเท่านั้น (Bailey & Lloyd, 2016) ทำให้การมีส่วนร่วมของประชาชนเกิดขึ้นเพียงช่วงท้ายของกระบวนการเพื่อยืนยันแนวความคิดของแผนนโยบาย ในทางกลับกัน ห้องปฏิบัติการนโยบายต่าง ๆ มักนำวิธีคิดเชิงออกแบบ (Design Thinking) มาใช้ควบคู่กับพื้นฐานการออกแบบที่ยึดให้คนหรือประชาชนเป็นศูนย์กลาง (Human-Centered Design) แนวความคิดดังกล่าวเล็งเห็นถึงความสำคัญในองค์ความรู้ของประชาชนและคนในพื้นที่ที่มีศักยภาพในการร่วมหาคำตอบไปด้วยกันกับหน่วยงานของรัฐ จึงอาจกล่าวได้ว่า ห้องปฏิบัติการนโยบายมีส่วนสำคัญในการเป็นสะพานเชื่อมระหว่างการทำงานของหน่วยงานรัฐกับประชาชนเพื่อหาทางออกร่วมกัน ซึ่งจะเป็นการเปิดโอกาสให้เกิดนวัตกรรมเชิงนโยบายใหม่ ๆ ที่ตอบโจทย์ประชาชนได้มากขึ้น และยังเป็นการเสริมสร้างความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาชนให้ดียิ่งขึ้นอีกด้วย (Kimbell, 2015)

       2.ทำงานแบบเครือข่าย (Work in Networks) การเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยีที่สร้างความยุ่งเหยิงและความซับซ้อนต่อสังคมมีส่วนสำคัญทำให้ปัญหาในปัจจุบันและอนาคตมีลักษณะที่เกี่ยวเนื่องกันอย่างเป็นพลวัตและเป็นองค์รวมมากยิ่งขึ้น จนเป็นผลสืบเนื่องให้กระบวนการแก้ปัญหาต้องการการบูรณาการข้ามศาสตร์ ความเชี่ยวชาญ หน่วยงาน และภาคส่วนต่าง ๆ เป็นอย่างมาก ในทางกลับกันองค์กรภาครัฐขนาดใหญ่มักมีกฎระเบียบและข้อจำกัดต่าง ๆ ที่ต้องการเสริมสร้างให้รัฐมีความรับผิดชอบต่อสังคม (Accountability) มากยิ่งขึ้น แต่กลับนำมาซึ่งความยุ่งยากในการประสานงานและร่วมงานกันระหว่างหน่วยงานภายใน และระหว่างองค์กรในภาคส่วนต่าง ๆ ทำให้การทำงานอย่างเป็นองค์รวมผ่านการบูรณาการข้ามศาสตร์ยังไม่เกิดขึ้นมากนักในระดับของการวางแผนนโยบาย
ด้วยความท้าทายของปัญหาสังคมที่ซับซ้อนดังที่ได้กล่าวไว้ข้างต้น ห้องปฏิบัติการนโยบายต่าง ๆ มักเป็นหน่วยงานย่อยที่มีอิสระในการทำงานค่อนข้างมากเมื่อเทียบกับองค์กรภาครัฐโดยรวม มีโครงสร้างองค์กรเป็นการทำงานแบบเครือข่ายระหว่างบทบาทต่าง ๆ ภายในห้องปฏิบัติการนโยบายด้วยกันเอง และมีขนาดเล็กเพราะห้องปฏิบัติการนโยบายมีหน้าที่สำคัญในการสร้างและทำงานผ่านระบบนิเวศเพื่อการทำงาน (Ecosystem) ที่เต็มไปด้วยผู้เกี่ยวข้องในสายงาน องค์กร และภาคส่วนที่หลากหลาย

       3.คิดที่ขอบของความเป็นไปได้ (Think at the Periphery) ด้วยความสำคัญของนโยบายภาครัฐต่อแนวทางการพัฒนาสังคม เศรษฐกิจ และสิ่งแวดล้อมของประเทศ ผู้วางแผนนโยบายจึงมักใช้การให้เหตุผลเชิงอนุมาน (Deductive Reasoning) ว่าผลลัพธ์จะเกิดขึ้นตามทฤษฎี และการให้เหตุผลเชิงอุปนัย (Inductive Reasoning) ว่าผลลัพธ์น่าจะเป็นเหมือนในกรณีศึกษาเพื่อสร้างความมั่นใจว่าผลกระทบจะเกิดขึ้นตามที่คาดหวังไว้ ถึงแม้กรอบวิธีคิดและการให้เหตุผลดังกล่าวจะมีความสำคัญเป็นอย่างยิ่งต่อการวางแผนนโยบาย วิธีการดังกล่าวมีข้อจำกัดอยู่ 2 ด้าน คือ 1) การจำกัดทางออกในการแก้ปัญหาที่มักวนอยู่กับวิธีหรือทฤษฎีเดิม และ 2) การจำกัดการมองภาพอนาคตที่หลากหลายโดยการมองเพียงอนาคตที่คาดว่าจะเกิดขึ้น (Projected Future)

       การสร้างสรรค์และออกแบบนวัตกรรมเชิงนโยบายที่ต้องการหาทางออกใหม่ ๆ จึงต้องเริ่มคิดที่ขอบเขตของความเป็นไปได้ โดยการผนวกการให้เหตุผลในเชิงอธิบาย (Abductive Reasoning) เข้ามาก่อนกระบวนการให้เหตุผลเชิงอนุมานหรืออุปนัย (Kimbell, 2015) เพื่อจุดประกายความคิดและแนวทางใหม่ ๆ ก่อนที่จะสร้างความมั่นใจด้วยการทดลองหรือศึกษาผลกระทบของทางออกนั้น ๆ ในขณะเดียวกันการมองภาพอนาคต (Foresight) ที่หลากหลายจะช่วยให้การวางแผนยุทธศาสตร์และนโยบายมีความพร้อมในการรับมือ (Robust) กับปัจจัยต่าง ๆ ที่เปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วและผันผวนมากยิ่งขึ้น (สำนักงานนวัตกรรมแห่งชาติ, 2562) การคิดที่ขอบของความเป็นไปได้จึงเป็นพื้นฐานของการสร้างนวัตกรรมเชิงนโยบายและการมองอนาคตที่รอบคอบมากยิ่งขึ้น

       4.ใช้เครื่องมือดิจิทัลเพิ่มประสิทธิภาพ (Utilize Digital Tools for Efficiency) การพัฒนาและเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยีไม่เพียงแต่จะสร้างความท้าทายให้กับสังคมและเศรษฐกิจโดยรวม แต่ยังสร้างโอกาสให้การทำงานของภาครัฐมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น ผ่านเครื่องมือใหม่ ๆ ที่สามารถนำมาใช้ในกระบวนการวางแผนนโยบายได้ โดยมากแล้วเครื่องมือดิจิทัลสามารถถูกใช้ได้ตลอดกระบวนการวางแผนนโยบายทั้งในขั้นตอนการเข้าใจปัญหา ขั้นตอนการหาทางออก และขั้นตอนการทดสอบนโยบาย โดยกลุ่มเครื่องมือที่สำคัญมี 2 กลุ่มหลัก คือ 1) กลุ่มเครื่องมือการสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชนในขั้นตอนต่าง ๆ เช่น การสร้างช่องทางออนไลน์ในการติดต่อรัฐ การสำรวจข้อมูลหรือความเห็นของประชาชนผ่านระบบหุ่นยนต์โต้ตอบสนทนาอัตโนมัติ (Chatbot) หรือการจัดเก็บและวิเคราะห์ข้อมูลที่ได้จากการประชุมอย่างมีส่วนร่วม และ 2) กลุ่มเครื่องมือทางวิทยาศาสตร์ข้อมูล (Data Science) เพื่อให้รัฐเห็นประเด็นในภาพกว้างและสร้างนโยบายที่ขับเคลื่อนด้วยข้อมูล (Data-Driven Policy) (Esty & Rushing, 2007) โดยรัฐจำเป็นที่จะต้องเริ่มเก็บข้อมูลขนาดใหญ่ (Big Data) เพื่อเป็นพื้นฐานในการวิเคราะห์ นอกจากนี้ หน่วยงานรัฐยังสามารถต่อยอดไปใช้ศาสตร์การเรียนรู้สมองกล (Machine Learning) หรือปัญญาประดิษฐ์ (Artificial Intelligence) เพื่อทำความเข้าใจพฤติกรรมของสังคมและนำไปสู่การแนะนำทางออกที่ตรงกับความต้องการส่วนบุคคลได้การพัฒนาของเครื่องมือทางดิจิทัลทั้งหลายเหล่านี้จึงกลายเป็นโอกาสสำคัญที่ห้องปฏิบัติการนโยบายต่าง ๆ สามารถช่วยให้ภาครัฐวางแผนนโยบายทั้งเชิงลึกและเชิงกว้างได้อย่างประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น

       5.คอยทดลองและปรับปรุง (Continue to Experiment and Iterate) การเป็นห้องปฏิบัติการทดลองมีนัยแฝงของการเป็นพื้นที่สำหรับการลองผิดลองถูกกับเครื่องมือ วิธีการ และนวัตกรรมใหม่ ๆ ซึ่งในที่นี้การเป็นห้องปฏิบัติการนโยบายจึงเป็นพื้นที่สำหรับการลองผิดลองถูก ทั้งกับวิธีการสร้างนโยบายและกับผลลัพธ์ของนวัตกรรมเชิงนโยบายด้วย ทั้งนี้ แม้การลองผิดลองถูกจะเป็นปัจจัยสำคัญในการสร้างสรรค์นโยบายใหม่ ๆ แล้ว สิ่งที่ซ่อนเร้นอยู่ในการทดลองที่หลีกเลี่ยงไม่ได้คือความเสี่ยงต่อความล้มเหลวที่มีโอกาสเกิดขึ้นอยู่เป็นประจำ ซึ่งในบริบทของการทดลอง ความล้มเหลวเป็นเรื่องที่ดีเพราะมันเป็นบทเรียนที่ก่อให้เกิดการเรียนรู้และการพัฒนาต่อยอด

       ในทางกลับกันเนื่องจากนโยบายรัฐสามารถสร้างผลกระทบอย่างรุนแรงต่อวิถีชีวิตและคุณภาพของประชาชนโดยตรง นโยบายของรัฐที่มีผลต่อประชาชนจึงเป็นเรื่องที่สามารถรับความเสี่ยงได้ต่ำและเป็นสิ่งที่ต้องมาพร้อมกับความรับผิดชอบ (Accountability) ที่สูงมาก ในหลายประเทศทั่วโลก ภาครัฐจึงทดสอบนวัตกรรมเชิงนโยบายผ่านเครื่องมือ เช่น การทดลองแบบสุ่มโดยมีกลุ่มควบคุม (Randomized Controlled Trial หรือRCT) (Banerjee & Duflo, 2011) โดยอาจกำหนดพื้นที่เฉพาะให้เป็นพื้นที่ทดลองนโยบาย (Policy Sandbox) ซึ่งได้รับการยอมรับจากประชาชนในพื้นที่แล้ว พื้นที่ตัวอย่างหรือพื้นที่ศึกษาเหล่านี้จึงเป็นอีกหนึ่งปัจจัยสำคัญที่จะยอมให้ห้องปฏิบัติการนโยบายสามารถทดลอง เรียนรู้ และปรับปรุงแผนนโยบายให้ดียิ่งขึ้นไป

        จากแนวทางและหลักการทำงานดังที่ได้กล่าวมา แนวคิด กระบวนการ และเครื่องมือการทำงานของห้องปฏิบัติการนโยบายมักจะถูกประยุกต์มาจากศาสตร์ที่หลากหลาย เพื่อใช้ในการทดลองหานโยบายใหม่ ๆ มาสนับสนุนให้ห้องปฏิบัติการนโยบายเป็นหน่วยงานหลักในการผลักดันให้รัฐสร้างนโยบายสาธารณะได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น และมุ่งเน้นการให้ความสำคัญกับผู้ใช้นโยบายขั้นสุดท้าย (end-user) องค์ความรู้หรือเครื่องมือที่มักจะถูกนำมาประยุกต์ใช้ ได้แก่ การคิดเชิงออกแบบ (Design Thinking) การระดมพลังประชาคม(Crowdsourcing) ไปจนถึงวิทยาศาสตร์ข้อมูล (Data Science) พฤติกรรมศาสตร์ (Behavioral Science) รวมทั้งการวิเคราะห์ข้อมูลผ่านเครื่องมือดิจิทัลใหม่ ๆ เพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการพัฒนานโยบาย 

       อย่างไรก็ตามห้องปฏิบัติการนโยบายส่วนใหญ่ยังอยู่ในช่วงแรกเริ่ม และถูกมองว่าเป็นโครงสร้างที่ไม่มีความแน่นอนจากบรรดาสถาบันของภาครัฐ เพราะบ่อยครั้งหน่วยงานภาครัฐมักลังเลที่จะมอบหมายประเด็นเร่งด่วนหรือนโยบายที่มีความสำคัญให้กับห้องปฏิบัติการนโยบาย จนกลายเป็นการลดทอนศักยภาพของห้องปฏิบัติการนโยบายไปในตัว หนำซ้ำห้องปฏิบัติการนโยบายทั่วโลกมักเผชิญปัญหาร่วมกันคือขาดการมอบอำนาจหน้าที่ที่ชัดเจนในด้านการพัฒนานโยบายจากรัฐบาล จนทำให้ไม่มีศักยภาพเพียงพอที่จะผลักดันโครงการนำร่องให้สำเร็จได้ในทางปฏิบัติ

       ทั้งนี้ การกำหนดเป้าหมายในระยะยาวของห้องปฏิบัติการนโยบาย ให้มีพันธกิจในการยกระดับสถาบันทางการเมืองและสถาบันรัฐรูปแบบใหม่ที่มุ่งการสร้างสรรค์ร่วมกัน (Co-creation) ในทุกระดับของการพัฒนานโยบาย จะเป็นประเด็นขับเคลื่อนที่สำคัญที่ทำให้ห้องปฏิบัติการนโยบายมีความสำคัญในภาครัฐมากยิ่งขึ้น จึงอาจกล่าวได้ว่า ห้องปฏิบัติการนโยบายเป็นพื้นที่ของการหลอมรวมทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้อง ไม่ว่าจะเป็นภาคเอกชน ภาคประชาสังคม ภาครัฐ ไปจนถึงนักนวัตกรรมหรือผู้เชี่ยวชาญจากหลากหลายภาคส่วนให้มาร่วมกันสร้างสรรค์นโยบายสาธารณะร่วมกัน

ภาพที่ 1 ความสัมพันธ์ระหว่างเครื่องมือต่าง ๆ สำหรับห้องปฏิบัติการนโยบาย

 
แนวทางการจัดตั้งห้องปฏิบัติการนโยบาย 

       แม้แต่ประเทศที่มีความก้าวหน้าทางเศรษฐกิจระดับสูง ล้วนระบุถึงอุปสรรคของกลไกระบบราชการเดิม ๆ ที่ไม่เอื้ออำนวยต่อการสร้างสรรค์นวัตกรรม ทุกประเทศและทุกองค์กรที่จะขับเคลื่อนเรื่องนี้ จึงให้ความสำคัญในการประเมินศักยภาพของระบบและกลไกราชการปัจจุบัน เพื่อนำมาพิจารณาในการออกแบบจัดตั้งห้องปฏิบัติการนโยบายสาธารณะรวมถึงการขับเคลื่อนงานด้านนวัตกรรมอื่น ๆ ซึ่งอุปสรรคและข้อจำกัดที่สำคัญที่แต่ละประเทศได้ระบุไว้ ได้แก่ ระบบการทำงานแบบแยกส่วน (silo) ที่กีดขวางการบูรณาการข้ามสายงาน โครงสร้างองค์กรอันซับซ้อนมีสายบังคับบัญชายาว ไม่สอดคล้องกับองค์กรด้านนวัตกรรมที่ต้องออกแบบให้มีความยืดหยุ่นและคล่องตัว ความเคยชินกับการทำงานแบบสั่งการบนลงล่าง (top-down) และยึดโยงกับประชาชนผู้ใช้บริการน้อย การยึดติดสถานะปัจจุบัน (status quo) กลัวที่จะแตกต่าง ภาวะการขาดผู้นำ/ผู้มีประสบการณ์ในการขับเคลื่อนกระบวนการนวัตกรรม และการคัดสรรและบริหารบุคลากรที่ขาดความยืดหยุ่นคล่องตัว
 
       แม้ว่าเป้าหมายสูงสุดในการดำเนินการเรื่องห้องปฏิบัติการนโยบายสาธารณะ คือการส่งเสริมให้กลไกการจัดทำนโยบายในระบบราชการปกติสามารถปรับปรุงแนวทางและเทคนิควิธีการในการจัดทำนโยบายสาธารณะแบบใหม่ที่คำนึงถึงผู้ใช้บริการเป็นศูนย์กลาง และใช้นวัตกรรมเป็นหัวใจขับเคลื่อนการพัฒนา แต่เนื่องจากช่องว่างด้านศักยภาพและข้อจำกัดของระบบราชการปัจจุบันในการทำงานด้านนวัตกรรมยังมีสูงมากดังที่กล่าวมา ดังนั้น ในช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อแห่งการปรับตัวสู่แนวทางและวิธีการทำงานแบบใหม่ในการจัดทำนโยบาย ประเทศต่าง ๆ ล้วนมีการนำประเด็นข้อจำกัดของระบบราชการเหล่านี้มาเป็นเงื่อนไขประกอบในการพิจารณาแนวทางการจัดตั้ง การวางบทบาท และการดำเนินงานของห้องปฏิบัติการนโยบายด้วย
       เพื่อหลีกเลี่ยงความอุ้ยอ้ายเทอะทะของระบบราชการ และโอกาสกระทบกระทั่งในระยะเปลี่ยนผ่านระหว่างระบบเดิมกับแนวทางใหม่ ระบบราชการหลายประเทศทั่วโลกจึงเน้นออกแบบห้องปฏิบัติการนโยบาย (Policy Lab) โดยเน้นความเป็นอิสระ คล่องตัว ภายใต้การสนับสนุนอย่างเข้มแข็งของรัฐบาล และภายใต้กลไกรัฐที่ต่างจากระบบราชการพลเรือนปกติ โดยมีรูปแบบต่าง ๆ ได้แก่
 
       1) จัดตั้งเป็นหน่วยงานในรูปแบบโครงการ โดยมีขอบเขตภารกิจ เป้าหมาย และกรอบระยะเวลาชัดเจน ซึ่งห้องปฏิบัติการนโยบาย (Policy Lab) หลายแห่งในสหภาพยุโรปก็จัดตั้งขึ้นลักษณะนี้ และกรณี PEMANDU ของประเทศมาเลเซียก็จัดตั้งขึ้นเป็นการเฉพาะเพื่อขับเคลื่อน National Transformation Program ของรัฐบาล ซึ่งการจัดตั้งลักษณะนี้ อาจเอื้อให้ทางการสามารถทดลองแนวทางการจัดทำนโยบายใหม่ว่ามีประสิทธิภาพ และมีความเหมาะสมสอดคล้องกับบริบทของตนเองเพียงใด ก่อนตัดสินใจเดินหน้าพัฒนาขึ้นเป็นสถาบัน (institutionalized) หรือประยุกต์แนวทางดังกล่าวสู่ระบบราชการปกติ (routinized) หรืออาจยุบเลิกไปหากเห็นว่าไม่เหมาะสม
 
       2) จัดตั้งเป็นองค์กรพิเศษภายใต้ส่วนราชการ ทำให้มีอิสระในการกำหนดวาระการทำงาน ระบบการบริหารงาน และการบริหารบุคลากร เช่นกรณีของ MindLab (ประเทศเดนมาร์ก), Human Experience Lab (ประเทศสิงคโปร์) รวมถึงห้องปฏิบัติการนโยบาย (Policy Lab) ส่วนใหญ่ แต่การจัดตั้งลักษณะนี้ต้องมีการออกกฎหมายรองรับ จึงขึ้นอยู่กับฝ่ายการเมืองว่าจะเล็งเห็นความสำคัญเพียงใด
 
       3) จัดตั้งในลักษณะเป็นธุรกิจ start-up ของรัฐบาล เช่นกรณีของ UK Policy Lab (สหราชอาณาจักร) ที่อาศัยเงินลงทุนแบบการเป็นผู้สนับสนุนทุนเหมือนเป็นหุ้นส่วน (venture capital, VC) แต่อยู่ภายใต้การดูแลของกลไกรัฐ และยังทำงานให้รัฐบาลเป็นหลัก รายได้ส่วนใหญ่ของ UK Policy Lab (สหราชอาณาจักร) มาจากค่าตอบแทนจากให้บริการแก่ส่วนราชการต่าง ๆ บนหลักการความคุ้มทุน (cost recovery)  การจัดตั้งลักษณะนี้นอกเหนือจากการคำนึงถึงประโยชน์ด้านความมีอิสระและคล่องตัวแล้ว ยังอาจเป็นการปูทางให้หน่วยงานที่รัฐลงทุนเช่นนี้ มีโอกาสออกไปแสวงหาประโยชน์ทางธุรกิจจากตลาดภายนอก เช่นที่รัฐบาลสหราชอาณาจักรดำเนินการมาก่อนหน้านี้แล้ว ในกรณีของ NESTA และ Behavioural Insight Team
       4) จัดตั้งเป็นกลไกภายใต้ระบบราชการปกติภายใต้การสนับสนุนอย่างเข้มแข็งของฝ่ายการเมือง เช่นกรณี PDIS ของไต้หวัน ที่รัฐบาลมีความมุ่งมั่นที่จะขับเคลื่อนรัฐบาลดิจิทัล (Digital Government)เป็นวาระแห่งชาติ จึงกำหนดให้มีฝ่ายบริหารระดับรัฐมนตรีเข้ามากำกับดูแล PDIS โดยตรง และมีตรากฎระเบียบขึ้นมารองรับการทำงานขององค์กรเป็นการเฉพาะ โดยสามารถยืมตัวข้าราชการทุกกระทรวงเข้ามาทำงานแบบบูรณาการกับผู้เชี่ยวชาญด้านต่าง ๆ รวมถึงประชาชนและผู้มีส่วนได้เสีย
เพื่อตอบสนองยุทธศาสตร์ของรัฐบาลอย่างเต็มที่ อย่างไรก็ตาม ความสำเร็จของการจัดตั้งห้องปฏิบัติการนโยบายในแนวทางนี้ ปัจจัยชี้ขาดอยู่ที่ความมุ่งมั่นของฝ่ายการเมืองว่าจะเข้มแข็งแรงกล้าเพียงใด

 

อ้างอิง

[1] ปรับปรุงมาจากรายงานการวิจัยโดย สถาบันวิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, “โครงการพัฒนาศูนย์พัฒนานโยบายเศรษฐกิจและสังคมดิจิทัล,” รายงานการวิจัยเสนอต่อสำนักงานคณะกรรมการดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, 2563.
 

เอกสารอ้างอิง

สถาบันวิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. (2563) “โครงการพัฒนาศูนย์พัฒนานโยบายเศรษฐกิจและสังคมดิจิทัล.” รายงานการวิจัย เสนอต่อ สำนักงานคณะกรรมการดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ.
สำนักงานนวัตกรรมแห่งชาติ. (เมษายน 2562). NIA. แหล่งที่มา https://nia.bookcaze.com/viewer /1500/1/เครื่องมือการมองอนาคต%20(Foresight%20Tools.
Arnstein, S. R. (1969). A Ladder of Citizen Participation. Journal of The American Institute of Planners, 35(4), 216-224. doi:10.1080/01944366908977225.
Bailey, J., & Lloyd, P. (2016). The introduction of design to policymaking: Policy Lab and the UK government. Design Research Society 50th Anniversary Conference (pp. 3621-3633). Brighton, UK: DRS2016.
Banerjee, A. V., & Duflo, E. (2011). Poor Economics a radical rethinking of the way to fight global poverty. New York City, NY: PublicAffairs.
Bravo-Biosca, A. (2016, May). Experimental innovation and growth policy: Why do we need it? Retrieved from Innovation Growth Lab: https://www.innovationgrowthlab.org/sites/default/files/styles/experimental_innovation_and_growth_policy_why_do_we_need_it.pdf.
Dutz, M. A., Kunznetsov, Y., Lasagabaster, E., & Pilat, D. (2014). Making innovation policy work: The benefits and lessons of experimental innovation policy. In OECD/World Bank, Making Innovation policy work: Learning from experimentation (pp. 19-33). OECD.
Esty, D., & Rushing, R. (2007). The Promise of Data-Driven Policymaking. Issues in Science and Technology, 23(4), 67-72. Retrieved from https://issues.org/esty-2/.
Kimbell, L. (2015, September). Applying Design Approaches to Policy Making: Discovering Policy Lab. Retrieved from UK: Centre for Research and Development, University of Brighton: https://researchingdesignforpolicy.files.wordpress.com/2015/10/kimbell_policylab_report.pdf.
WEF. (2018, January). Agile Governance Reimagining Policy-making in the Fourth Industrial Revolution. N.A.: World Economic Forum. Retrieved from WEForum: http://www3.weforum.org/docs/WEF_Agile_Governance_Reimagining_Policy-making_4IR_report.pdf.

ประวัติผู้เขียน

1. ผศ.ดร.วสันต์ เหลืองประภัสร์ คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
2. อาจารย์แพรวา สาธุธรรม มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
3. คุณรุ่งศักดิ์ สาธุธรรม (อดีตผู้อำนวยการอาวุโสศูนย์วิจัยธนาคารกรุงศรีอยุธยา)
4. อาจารย์ว่าน ฉันทวิลาสวงศ์ คณะสถาปัตยกรรมศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

บทความนี้ตีพิมพ์ครั้งแรกที่เว็บไซต์ศูนย์วิจัย ดิเรก ชัยนาม http://www.polsci.tu.ac.th/direk