ทบทวนแนวโน้มสถานการณ์ความมั่นคงของโลก สิ่งที่ไทยควรตระหนักและเตรียมการรับมือ

อารัมภบท
โลกในปัจจุบันกำลังเดินไปข้างหน้าอย่างรวดเร็วพร้อม ๆ กับการเปลี่ยนแปลงในหลากหลายมิติ ไม่แปลกที่การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวจะส่งผลต่อการพัฒนาในเชิงบวกและก่อให้เกิดความสั่นคลอนของความมั่นคงไปพร้อม ๆ กันเปรียบเสมือนกับดาบสองคม บทความนี้ทำการทบทวนรายงาน Global Trends 2040: A More Contested World (2021) โดย The National Intelligence Council, สหรัฐอเมริกา เพื่อตีแผ่แนวคิดและการคาดการณ์อนาคตภัยคุกคามความมั่นคงพอสังเขป พร้อมบทวิเคราะห์ให้ผู้อ่านได้รับรู้และช่วยกันคิดต่อไปว่า ประเทศไทยและคนไทยควรต้องเตรียมการรับมือกับการเปลี่ยนแปลงอย่างไร

ปฏิเสธไม่ได้ว่า ในห้วงหนึ่งปีที่ผ่านมา สถานการณ์การระบาดของโรคโควิด-19 ทำให้โลกได้ตระหนักรู้ถึงความเปราะบางของตนเอง อีกทั้งยังแสดงให้เห็นถึงความเสี่ยงต่าง ๆ ที่ตามมาอย่างใกล้ชิดเปรียบเสมือนเงาตามตัวของความเชื่อมโยงกันอย่างแนบแน่นของสังคมมนุษย์ ในอนาคตข้างหน้าโลกอาจต้องเจอกับความท้าทายที่รุนแรงและส่งผลกระทบต่อกันอย่างเป็นลูกโซ่ ตั้งแต่โรคระบาด การเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ ไปจนถึงการ disrupt ของเทคโนโลยีใหม่ ๆ และวิกฤติทางเศรษฐกิจ

ความท้าทายเหล่านี้จะเป็นบททดสอบความสามารถในการปรับตัวของสังคม ประเทศ และระบบระหว่างประเทศอยู่เรื่อย ๆ และบ่อยครั้งอาจรุนแรงเกินกว่าความสามารถในการรับมือของระบบและสถาบันต่าง ๆ ที่มีอยู่ในปัจจุบัน ภาพลาง ๆ ของความไม่สมดุลระหว่างความท้าทายในปัจจุบันและอนาคต กับความสามารถของสถาบันและระบบต่าง ๆ ในการรับมือดังกล่าว มีทีท่าที่จะเติบโตและชัดเจนขึ้นและอาจส่งผลให้เกิดการยกระดับการแข่งขันในทุก ๆ ระดับ

ในโลกที่มีการแข่งขันมากขึ้นใบนี้ สังคมต่าง ๆ อาจมีรอยร้าวมากขึ้น เนื่องจากผู้คนต่างเฟ้นหาความมั่นคงของตนบนพื้นฐานของอัตลักษณ์ที่วิวัฒน์ขึ้นใหม่ รัฐต่าง ๆ จะพบกับความยุ่งยากมากขึ้นในการตอบสนองต่อความต้องการและความคาดหวังของผู้คนในสังคมที่มีความเป็นเมืองมากขึ้น มีการเชื่อมโยงกันมากขึ้น และมีอำนาจมากขึ้นผ่านพลังของเทคโนโลยีสมัยใหม่ที่ลดทอนความสำคัญของสถาบันและระบบดั้งเดิมลง รวมถึงระบบระหว่างประเทศที่จะมีการแข่งขันกันมากขึ้นซึ่งส่วนหนึ่งมาจากการทะยานขึ้นสู่อำนาจของจีน ตลอดจนความเสี่ยงของการเกิดความขัดแย้งเมื่อตัวแสดงที่เป็นรัฐและไม่ใช่รัฐต่างมุ่งที่จะแสวงหาประโยชน์จากแหล่งพลังงานใหม่ จนก่อให้เกิดการสึกกร่อนของปทัสถานและสถาบันที่เคยสร้างความมั่นคงให้แก่โลกในอดีต พลวัตเหล่านี้ไม่สามารถแก้ไขได้อย่างถาวร และเป็นสิ่งที่อาจเกิดขึ้นจริงในอนาคตอันไม่ไกลนัก แต่อย่างน้อยเราพอที่จะมองเห็นฉากทัศน์ที่เป็นไปได้สำหรับโลกในอนาคตที่ประกอบไปด้วยการฟื้นคืนชีพของประชาธิปไตย การเปลี่ยนแปลงของความร่วมมือระหว่างประเทศอันเกิดจากการมีภัยคุกคามร่วมกัน อย่างไรก็ดีทั้งหมดทั้งมวลนี้ขึ้นอยู่กับการตัดสินใจของผู้คนในสังคม รัฐ และบรรดารัฐทั้งหลาย ที่จะเลือกหนทางในการเดินหน้าเข้าสู่โลกแห่งอนาคตอย่างไร ให้เกิดผลลัพธ์ที่ดีที่สุดต่อโลกที่เต็มไปด้วยความท้าทายที่เปลี่ยนไป

4 สาระสำคัญของการคาดการณ์ภัยคุกคาม

จากการทบทวนรายงาน Global Trends 2040: A More Contested World (2021) โดย The National Intelligence Council, สหรัฐอเมริกา ได้มีการสรุปสาระสำคัญของสถานการณ์ความมั่นคงของโลกในอนาคตไว้ 4 ประการ ได้แก่

1) ความท้าทายระดับโลก
โลกในปัจจุบันและอนาคตจะตกอยู่ในสภาวะของการรับผิดชอบร่วมกัน หรือกล่าวได้ว่า รัฐและประชากรของรัฐทั้งหมดเป็นส่วนหนึ่งของภัยคุกคามร่วมกันอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ไม่ว่าจะเป็นภัยคุกคามที่เกิดจากการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ โรคระบาด วิกฤติการณ์ทางการเงิน ตลอดจนการ disrupt ของเทคโนโลยีสมัยใหม่ ปรากฏการณ์ดังกล่าวนับได้ว่าเป็นที่ประจักษ์ชัดทั้งในมิติของความถี่และความรุนแรงของปัญหาในทุก ๆ มุมโลก บ่อยครั้งปรากฏการณ์นี้ได้ทำให้เกิดความสั่นคลอนในวงกว้างไม่ว่าต้นกำเนิดของปัญหาจะเกิดขึ้น ณ ที่ใดผ่านความเชื่อมโยงของโลกที่นับวันจะมีแต่แนบแน่นกันมากยิ่งขึ้น

การระบาดของโรคโควิด-19 เป็นตัวอย่างสำคัญที่แสดงให้เห็นถึงภัยคุกคามระดับโลกที่ส่งผลกระทบต่อมวลมนุษยชาติในทุกมุมของโลกนับตั้งแต่สงครามโลกครั้งที่สอง ส่งผลกระทบต่อทั้งด้านสุขภาพ เศรษฐกิจ สังคม การเมือง และความมั่นคงอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ในขณะที่ภัยคุกคามจากการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศมีโอกาสสูงที่จะกระตุ้นให้เกิดปัญหาความมั่นคงทางอาหารและน้ำในประเทศยากจน นำไปสู่การโยกย้ายถิ่นฐาน ปัญหาด้านสุขภาพ และการสูญเสียความหลากหลายทางชีวภาพ เทคโนโลยีสมัยใหม่จะกระจายตัวไปได้กว้างขึ้นและเร็วขึ้น ส่งผลกระทบต่ออาชีพและการมีงานทำ อุตสาหกรรม อำนาจของรัฐ ตลอดจนชีวิตความเป็นอยู่ของมนุษย์ในภาพรวม

ปัญหาต่าง ๆ ที่กล่าวมาข้างต้นมีแนวโน้มที่จะมีความเชื่อมโยงซึ่งกันและกันและส่งผลกระทบต่อกันเป็นลูกโซ่ ดังนั้น ความมั่นคงของรัฐ จึงไม่สามารถจำกัดอยู่ที่ความมั่นคงทางทหารอีกต่อไป แต่รัฐจะต้องมีความสามารถในการทนทาน รับมือ และปรับตัวเข้ากับปัญหาความท้าทายระดับโลกต่าง ๆ ที่รัฐแต่ละรัฐเป็นส่วนหนึ่งในการรับผิดชอบร่วมกัน

2) ความแตกแยก
ส่วนหนึ่งของความท้าทายในการรับมือกับความท้าทายระดับโลกที่กล่าวไปข้างต้น เกิดขึ้นจากการขยายตัวของความแตกแยกหรือช่องว่างที่เกิดขึ้นภายในสังคม รัฐ และระบบระหว่างประเทศ ในขณะที่โลกของเราได้เติบโตและพัฒนาอย่างรวดเร็วผ่านเทคโนโลยีการติดต่อสื่อสารที่มีประสิทธิภาพมากขึ้น การค้าระหว่างประเทศ และการเคลื่อนไหวของผู้คนอย่างเสรี ก่อให้เกิดเป็นความย้อนแย้งที่สำคัญที่ความเชื่อมโยงเหล่านี้ได้สร้างความแตกแยกระหว่างผู้คนและรัฐไปพร้อม ๆ กัน

สภาวะที่มีความเชื่อมโยงระดับสูงของข้อมูล การเติบโตของเมือง และเศรษฐกิจที่มีความเป็นอิสระต่อกัน ส่งผลให้แทบทุกมิติของมนุษย์มีความเชื่อมต่อตลอดเวลา Internet of Things ได้รับการคาดการณ์ว่าจะมีอุปกรณ์เพิ่มขึ้นถึง 64,000 ล้านเครื่องภายในปี 2025 และจะสามารถเพิ่มขึ้นได้ถึงหลักล้านล้านเครื่องในปี 2040 แน่นอนว่าความเชื่อมต่ออย่างแนบแน่นดังกล่าวจะส่งผลดีต่อประสิทธิภาพและความสะดวกสบายในการใช้ชีวิตโดยทั่วไป อย่างไรก็ดี ภูมิทัศน์ในลักษณะนี้อาจมีข้อเสียที่ยิ่งใหญ่ โดยเฉพาะการก่อให้เกิดความตึงเครียดในทุก ๆ ระดับ นับตั้งแต่ภายในสังคม ที่แบ่งแยกกันผ่านคุณค่าและอัตลักษณ์ที่ยึดถือแตกต่างกัน ไปจนถึงการดำเนินการของรัฐในการควบคุมกิจกรรมดิจิทัลต่าง ๆ ของประชาชน จึงเป็นที่คาดการณ์ได้ว่าความแตกแยกระหว่างเชื้อชาติ วัฒนธรรม และอุดมการณ์ทางการเมืองจะมีมากขึ้น ท่ามกลางความหลากหลายและเอ่อท่วมของข้อมูล ผู้คนจะเลือกที่จะซึมซับข้อมูลที่ได้รับการเสนอแนะและแบ่งปันโดนผู้คนที่เชื่อในชุดข้อมูลเดียวกันเท่านั้น ความเป็นโลกาภิวัฒน์จะยังคงอยู่แต่จะเปลี่ยนแปลงรูปแบบผ่านโครงข่ายทางเศรษฐกิจที่เปลี่ยนแปลงและมีความหลากหลายมากขึ้น

โลกในอนาคตจึงกล่าวได้ว่า เป็นโลกที่มี “ความแนบแน่นแต่แยกห่างจากกัน” ไปพร้อม ๆ กัน

3) การสูญเสียดุลยภาพ
การเติบโตของความท้าทายข้ามชาติต่าง ๆ และการเกิดขึ้นของความแตกแยก ดังที่ได้กล่าวไป จะทำให้ความสามารถที่มีอยู่ในปัจจุบันของระบบ โครงสร้าง ตลอดจนสถาบันต่าง ๆ ไม่เพียงพอต่อการรับมือ จนก่อให้เกิดการสูญเสียดุลยภาพระหว่างความท้าทายและศักยภาพในการรับมือ
ระบบระหว่างประเทศต่าง ๆ ที่มีอยู่ในปัจจุบัน ไม่ว่าจะเป็นองค์การระหว่างประเทศ กลุ่มประเทศพันธมิตร กฎระเบียบและข้อตกลงระหว่างประเทศ ตลอดจนปทัสถานระหว่างประเทศ ไม่ได้ถูกออกแบบให้มีความสามารถที่จะรับมือกับปัญหาความท้าทายระดับโลกที่เกิดขึ้นในอนาคต โดยเฉพาะอย่างยิ่งความท้าทายที่มีผลกระทบโดยตรงต่อประชาชน

ปัญหาการระบาดของโรคโควิด-19 แสดงให้เห็นอย่างชัดเจนถึงความเปราะบางของความร่วมมือระหว่างประเทศในการรับมือกับวิกฤติการณ์ทางสุขภาพ และการไม่สอดคล้องกันระหว่างคุณสมบัติและศักยภาพของสถาบันต่าง ๆ ที่รับผิดชอบ งบประมาณที่มี และความท้าทายที่กำลังประสบ
สภาวะเช่นนี้สามารถคาดการณ์ได้ว่าจะก่อเกิดการขยายตัวของช่องว่างระหว่างความต้องการของประชาชนกับความสามารถของรัฐและเอกชนในการตอบสนองต่อความต้องการ ส่งผลให้เกิดความไม่พอใจและการออกมาเรียกร้องให้รัฐตอบสนองต่อความต้องการที่มีมากขึ้นและหลากหลายมากขึ้นของประชาชน รัฐบาลที่มีสามารถปรับตัวและพัฒนาศักยภาพที่จำเป็นได้อาจสูญเสียศรัทธาจากประชาชน จนอาจนำไปสู่ความขัดแย้งและความยากลำบากในการหาข้อสรุปร่วมกันระหว่างประชาชนกับรัฐ

4) การปรับตัว
สาระสำคัญสุดท้ายของสถานการณ์ความมั่นคงในอนาคต คือ การปรับตัว ซึ่งเป็นสิ่งจำเป็นที่ต้องทำสำหรับตัวแสดงทุกระดับในการรับมือกับความท้าทายในอนาคต ยกตัวอย่างเช่น ปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพอากาศ เมื่อโลกประสบกับภัยคุกคามระดับโลก สถานการณ์จะบีบบังคับให้ทุกรัฐและสังคมดำเนินการอย่างใดอย่างหนึ่งเพื่อรับมือกับปัญหา ไม่ว่าจะเป็นการดำเนินการอย่างเรียบง่ายและประหยัดที่สุด ไปจนถึงการสร้างโครงสร้างขนาดใหญ่ที่ใช้เงินลงทุนจำนวนมหาศาลเพื่อรับมือกับปัญหา สุดแท้แต่รัฐใดจะดำเนินการแบบใดและจะมีศักยภาพในการดำเนินการแบบใด

การเปลี่ยนแปลงของสัดส่วนประชากรที่หลายประเทศทั่วโลกจะต้องพบเจอกับสังคมผู้สูงวัย จำเป็นต้องมีการปรับตัวให้เข้ากับสภาพการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจที่เปลี่ยนไปภายใต้รูปแบบสัดส่วนประชากรใหม่ที่จะเกิดขึ้นในอนาคต ยุทธศาสตร์ใหม่อาจถูกนำมาปรับใช้ เช่น การเปลี่ยนแปลงการรูปแบบการผลิตให้มีการใช้เทคโนโลยีทดแทนแรงงานมากขึ้น หรือการพิจารณาให้มีการย้ายถิ่นฐานเข้าประเทศมากยิ่งขึ้นเพื่อเพิ่มเติมแรงงาน

เทคโนโลยีจะเป็นกุญแจสำคัญที่ทำให้เกิดข้อได้เปรียบในการปรับตัว ยกตัวอย่างเช่น หากประเทศใดสามารถใช้ประโยชน์จาก AI ได้อย่างมีประสิทธิภาพ ก็อาจสามารถขยายโอกาสทางเศรษฐกิจ และส่งผลให้รัฐบาลสามารถสร้างสินค้าและบริการสาธารณะมาตอบสนองความต้องการของประชาชนได้ดีขึ้น ในมิติของประเทศกำลังพัฒนา เทคโนโลยีเหล่านี้อาจเป็นเครื่องมือสำคัญในการหลีกเลี่ยงกับดับรายได้ปานกลาง อย่างไรก็ดี ประโยชน์ของเทคโนโลยีสมัยใหม่อย่าง AI เป็นที่คาดการณ์ได้ว่าอาจไม่สามารถกระจายไปได้อย่างทั่วถึงทุกมุมโลกและสังคม และอาจส่งผลให้ปัญหาความเหลื่อมล้ำทวีความรุนแรงมากขึ้นทั้งภายในรัฐและระหว่างรัฐ

แนวคิดที่เกี่ยวข้อง
จากการทบทวนสาระสำคัญในรายงาน Global Trends 2040: A More Contested World (2021) โดย The National Intelligence Council, สหรัฐอเมริกา ดังกล่าว ทำให้เห็นได้ว่า ในอนาคตข้างหน้าโลกของเราจะประสบกับความท้าทายที่มีลักษณะกว้างและกระจายไปยังทั่วทุกมุมโลก สืบเนื่องจากความเชื่อมโยงกันอย่างแนบแน่นของสังคมมนุษย์อย่างที่ไม่เคยมีมาก่อน ความเชื่อมโยงอันเกิดจากการพัฒนาของเทคโนโลยีติดต่อสื่อสารจะกลายเป็นดาบสองคมที่นอกจากจะสร้างความสะดวกสบายแล้วก็ยังเป็นสะพานเชื่อมชั้นดีให้กับความท้าทายด้านความมั่นคงต่าง ๆ ในอนาคตให้เดินทางไปสู่สังคมต่างๆได้ง่ายขึ้น สิ่งที่สำคัญที่สุดคือการพัฒนาของเทคโนโลยีดังกล่าวเป็นที่คาดการณ์ได้อย่างชัดเจนว่าจะไม่มีวันหยุดนิ่งและถอยหลังกลับไปสู่โลกในอดีต

ดังนั้น สิ่งที่รัฐและประชาชนควรต้องทำความเข้าใจเสียให้ถ่องแท้ คือการที่เราทั้งหมดต่างตกอยู่ในภาวะเดียวกัน คืออาจเป็นผู้ก่อให้เกิดความท้าทายและเป็นเหยื่อของความท้าทายไปพร้อมกันทั้งสิ้น จึงไม่แปลกที่จะสรุปได้ว่า เราทั้งหมดเป็นผู้ที่ต้องรับผิดชอบในการรับมือกับความท้าทายต่าง ๆ ร่วมกัน ทั้งในระดับสังคม ระดับรัฐ และระดับโลก

หากมองบทสรุปสาระสำคัญดังกล่าวผ่านแว่นตาทางวิชาการจะพบได้ว่า สาระสำคัญดังกล่าวมีความสอดคล้องกับแนวคิด Comprehensive Security และแนวคิด Macro Securitization

แนวคิด Comprehensive Security กล่าวได้ว่าเป็นแนวคิดที่ขยายขอบเขตและรวมภัยคุกคามหลากหลายด้านเข้าสู่การพิจารณาในฐานะภัยคุกคามด้านความมั่นคง Richard H. Ullman (1983) ในปี 1983 เป็นคนแรก ๆ ที่กล่าวถึงการขยายขอบเขตของความท้าทายด้านความมั่นคงออกไปจากความท้าทายทางทหาร ในบทความวิชาการที่ชื่อว่า “Redefining Security” โดยเขาได้ให้ทัศนะไว้ว่า ในช่วงสงครามเย็นภัยคุกคามด้านความมั่นคงถูกมองในมุมมองอย่างแคบและมุ่งเป้าไปที่ที่ภัยคุกคามทางทหารเท่านั้น แต่นั้นเป็นสิ่งที่ตีบแคบเกินไป โดยเฉพาะอย่างยิ่งในห้วงภายหลังจากสงครามเย็นสงบลง การมองอย่างแคบดังกล่าวทำให้ผู้คนมองข้ามความเป็นจริงและมองข้ามภัยอันตรายอื่น ๆ ที่ไม่ใช่ภัยคุกคามทางทหารและอาจส่งผลด้านลบต่อความมั่นคงของรัฐในภาพรวม ประการที่สองการมุ่งเป้าไปที่ภัยคุกคามทางทหารเพียงอย่างเดียวจะทำให้เกิดความไม่มั่นคงในระบบระหว่างประเทศในระยะยาว

แนวคิดของ Ullman จึงได้เสนอนิยามของ “ภัยคุกคามความมั่นคงของรัฐ” ว่า คือ “การกระทำ หรือผลลัพธ์ของเหตุการณ์ที่คุกคามอย่างรุนแรงในห้วงระยะเวลาหนึ่งเพื่อลดทอนระดับคุณภาพชีวิตของประชากรในรัฐ” หรือ “การกระทำหรือผลลัพธ์ของเหตุการณ์ที่คุกคามอย่างรุนแรงเพื่อบีบทางเลือกทางนโยบายของรัฐบาลของรัฐหรือผู้บริหารขององค์การที่ไม่ใช่รัฐให้แคบลง” (Ullman, 1983: 133 แปลเป็นภาษาไทย)

ดังนั้น ตามนิยามแรกจึงหมายความรวมถึงความไม่สงบที่เกิดขึ้นได้จากทั้งสงครามภายนอก การกบฏภายในประเทศ การคว่ำบาตรทางเศรษฐกิจ การขาดแคลนวัตถุดิบในการผลิต ไปจนถึงภัยธรรมชาติ เช่น น้ำท่วม หรือภัยแล้ง ในขณะที่ตามนิยามที่สอง Ullman ได้ยกตัวอย่างภัยคุกคามจากนาซีเยอรมันที่ทำให้สหรัฐต้องถกเถียงเรื่องนโยบายในการเข้าสู่สงครามต่อเนื่องกันเป็นเวลาหลายปี สิ่งเหล่านี้แสดงให้เห็นผลกระทบของภัยคุกคามต่อทางเลือกทางนโยบายของรัฐ ดังนั้น หัวใจสำคัญที่สุดของภัยคุกคามความมั่นคง คือการมีศักยภาพในการลดทอนคุณภาพชีวิต และการก่อให้เกิดข้อจำกัดทางนโยบายนั่นเอง จะเห็นได้ว่าขอบเขตของปัญหาความมั่นคงมีความครอบคลุม (Comprehensive) มากขึ้นจากแนวคิดดั้งเดิมที่มองภัยคุกคามในมิติอย่างแคบคือการทหารเท่านั้น

ในขณะที่ Barry Buzan, Ole Waever, Jaap de Wilde (1998) ได้บัญญัติมิติของความมั่นคงไว้ 5 ด้าน ได้แก่ ด้านการทหาร ด้านสิ่งแวดล้อม ด้านเศรษฐกิจ ด้านการเมือง และด้านสังคม ภัยคุกคามต่อความมั่นคงทั้ง 5 มิติจึงได้แก่ ภัยคุกคามทางทหาร ภัยธรรมชาติ วิกฤติเศรษฐกิจและความยากจน ระดับของความเป็นประชาธิปไตย และความสัมพันธ์ทางวัฒนธรรมและอัตลักษณ์ หรือที่ได้รับการขนานนามว่า “Copenhagen School”แนวคิดของ Copenhagen School มีความสำคัญและได้รับการกล่าวถึงเป็นอย่างมาก เนื่องจากการผสมผสานภัยคุกคามความมั่นคงรูปแบบดั้งเดิม เข้ากับภัยคุกคามความมั่นคงที่เกิดขึ้นใหม่

แนวคิดที่กล่าวมาข้างต้นได้กลายเป็นกระบวนทัศน์ใหม่ ซึ่งนิยมเรียกกันว่า ความมั่นคงแบบองค์รวม หรือ Comprehensive Security ที่ในการศึกษา วิเคราะห์ ตลอดจนการออกแบบนโยบายด้านความมั่นคงของรัฐต่าง ๆ ซึ่งจะเห็นได้ว่ากระบวนทัศน์ดังกล่าว มิได้จำกัดภัยคุกคามด้านความมั่นคงอยู่แต่ในกรอบของภัยคุกคามทางทหารเท่านั้น แต่ได้ขยายขอบเขตภัยคุกคามออกไปยังมิติอื่น ๆ ที่มีความหลากหลายมากยิ่งขึ้น

อีกแนวคิดหนึ่งที่สำคัญและจะขอหยิบยกมาอภิปราย ณ ที่นี้ คือแนวคิด Macro Securitization แนวคิด Macro securitization เป็นแนวความคิดที่ Barry Buzan ต่อยอดมาจากแนวคิด Securitization ของ Ole Waever ที่ให้คำอธิบายไว้ว่า ปัญหาใด ๆ จะถูกจัดว่าเป็นปัญหาความมั่นคงเมื่อได้รับการ “สร้าง” ให้เป็นปัญหาความมั่นคง ตลอดจนได้รับการประกาศและยอมรับจากผู้คน ภายใต้อิทธิพลแนวคิดแบบ Constructivism (Stone, 2009: 8)

ซึ่งแนวคิด Macro Securitization ก็มีพื้นฐานความคิดเช่นเดียวกัน แต่มุ่งเป้าไปที่การทำให้เป็นปัญหาความมั่นคงในระดับใหญ่ กล่าวคือ เป็นสิ่งที่ก่อให้เกิดผลกระทบต่อกรอบการปฏิบัติและความสัมพันธ์ของระบบที่มีขนาดใหญ่ ยกตัวอย่างเช่น สงครามเย็น ที่มีความสามารถในการสร้างพลวัตด้านความมั่นคงต่อระบบระหว่างประเทศเป็นระยะเวลาหลายทศวรรษ (ibid. :8)

บทวิเคราะห์
จากสองแนวคิดดังกล่าว เมื่อย้อนดูสิ่งที่ได้รับการวิเคราะห์และคาดการณ์จากรายงาน ‘Global Trends 2040: A More Contested World’ โดย The National Intelligence Council, สหรัฐอเมริกา จะพบว่า ฉากทัศน์ด้านความมั่นคงที่ได้รับการคาดการณ์ในอนาคตจะอยู่บนพื้นฐานของแนวคิด Comprehensive security เสียเป็นส่วนใหญ่ ซึ่งมิใช่เรื่องแปลกแต่อย่างใดเมื่อพิจารณาว่าแนวคิดดังกล่าวได้เข้ามามีอิทธิพลต่อตัวแสดงทุกระดับชั้นนับตั้งแต่สิ้นสุดสงครามเย็น อย่างไรก็ตาม ก็เป็นสิ่งที่ตอกย้ำและยืนยันกระบวนทัศน์สากลในปัจจุบัน ว่าได้เดินออกห่างจากการมองปัญหาความมั่นคงในมุมมองอย่างแคบที่ให้ความสำคัญกับความมั่นคงทางทหารเพียงอย่างเดียวมาไกลมากแล้ว

นอกจากนี้ สิ่งที่น่าสนใจไม่แพ้กันคือการยกระดับปัญหาต่าง ๆ ขึ้นเป็นปัญหาระดับโลกที่ทุกรัฐต้องแบ่งปันความรับผิดชอบร่วมกันอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ จากปรากฏการณ์ดังกล่าว จะเห็นได้ว่า ปัญหาต่าง ๆ กำลังถูก “สร้าง” ให้เป็นปัญหาความมั่นคงที่อาจมีผลกระทบต่อความสัมพันธ์ของระบบขนาดใหญ่ได้ในอนาคตตามแนวคิดของ Macro Securitization ซึ่งแน่นอนว่า ปัญหาระดับโลกต่าง ๆ ที่ได้รับการกล่าวถึง อาทิ การเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ ปัญหาโรคระบาด ตลอดจนการถูก disrupt โดยเทคโนโลยีสมัยใหม่ ล้วนมีแนวโน้มที่จะส่งผลให้เกิดการเปลี่ยนแปลงทางความสัมพันธ์ระหว่างตัวแสดงต่าง ๆ ทั้งระดับระหว่างประเทศ ระดับรัฐ และในระดับสังคม

กฎระเบียบ กฎหมาย ตลอดจนปทัสถานดั้งเดิมอาจถูกปรับเปลี่ยนให้สอดคล้องกับภัยคุกคามที่มีขนาดใหญ่และข้ามรัฐ จนอาจสร้างพลวัตใหม่ด้านความมั่นคงให้ได้เห็นกัน สิ่งนี้อาจนำไปสู่การปรับเปลี่ยนบทบาท หน้าที่ ตลอดจนปทัสสถานและสถาบันต่างๆขององค์กรระหว่างประเทศ รัฐ ตลอดจนสังคม ที่จำเป็นต้องปรับตัวให้เข้ากับปัญหาระดับโลกที่อาจส่งผลกระทบต่อทั้งระบบระหว่างประเทศ รัฐ และปัจเจกบุคคลดังกล่าว องค์กรระหว่างประเทศอาจจำเป็นต้องเพิ่มบทบาทในด้านการกำกับการปฏิบัติของรัฐสมาชิกและประชาคมโลก อย่างไรก็ดี การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวยังคงเป็นความท้าทายอย่างยิ่งขององค์กรระหว่างประเทศทั้งในด้านการปฏิบัติหรือแม้แต่ในด้านทฤษฎีทางวิชาการ

นอกจากนี้ สิ่งที่น่าสนใจไม่แพ้กัน คือในมิติของบทบาทและอำนาจของรัฐที่อาจจำเป็นต้องมีการปรับตัวเพื่อให้เข้ากับสภาพความเป็นจริงที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต จากการคาดการณ์ด้านความแตกแยกของสังคม และการสูญเสียดุลยภาพ แสดงให้เห็นว่าอนาคตที่รอเราอยู่ข้างหน้าอาจเกิดสภาวการณ์ที่รัฐถูกลดทอนอำนาจลงด้วยเทคโนโลยีต่าง ๆ แต่ในทางกลับกันกลับเพิ่มอำนาจให้คนตัวเล็ก ๆ ทั่วทุกมุมโลกให้มีพลังและเสียงที่ดังขึ้น เครือข่ายและเครื่องมือต่าง ๆ ที่มาพร้อมเทคโนโลยีทันสมัยจะเป็นอาวุธสำคัญที่ประชาชนทั่วไปใช้ในการต่อสู้ เรียกร้อง หรือแม้แต่ต่อรองกับรัฐของตน เมื่อสถานการณ์ความมั่นคงเปลี่ยนแปลงไป หลายปัญหาได้รับการจับตามองว่าเป็นปัญหาที่ส่งผลกระทบต่อทุกระดับ ผู้คนย่อมได้รับผลกระทบจากปัญหาต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ไม่ว่าจะเป็นโรคระบาด การเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ ความขัดแย้งที่เกิดขึ้นจากวัฒนธรรมและอัตลักษณ์ หรือแม้แต่ความขัดแย้งที่เกิดขึ้นจากอัตลักษณ์ที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็วของคนในสังคมเดียวกัน สิ่งเหล่านี้ล้วนเป็นปัญหาที่พร้อมจะปะทุขึ้นโดยชนชั้นที่เคยถูกปกครองและจะมีพลังอำนาจมากพอที่จะก่อให้เกิดช่องว่างหรือแม้แต่ปัญหาระหว่าง “รัฐ กับ ประชาชน” จึงเป็นสิ่งจำเป็นสำหรับผู้มีอำนาจตัดสินใจทั่วโลกที่จะต้องรับรู้ถึงความเป็นไปได้ดังกล่าว เพื่อที่จะพร้อม “ตั้งรับ” หรือพร้อมที่จะ “ปรับตัว” เพื่อให้การแก้ปัญหาต่าง ๆ เป็นไปอย่างราบรื่น

การระบาดของโรคโควิด-19 ที่เกิดขึ้นเป็นตัวอย่างที่เห็นได้อย่างชัดเจนของผลกระทบของปัญหาที่มีต่อทั้งแกนนอนและแกนตั้ง ในแกนนอน กล่าวคือ ทั้งในมิติของผลกระทบต่อภาคส่วนต่าง ๆ ทั้งเศรษฐกิจ สังคม การเมือง และด้านสุขภาพ และในการตั้ง คือในมิติของระดับของตัวแสดงที่ได้รับผลกระทบและพื้นที่อันกว้างใหญ่ การแพร่ระบาดอย่างรุนแรงของโรคโควิด-19 เป็นอีกหนึ่งหลักฐานเชิงประจักษ์ที่แสดงให้เห็นอีกด้านหนึ่งของเหรียญแห่งการพัฒนา โดยเฉพาะอย่างยิ่งด้านการเชื่อมโยงกันของมนุษยชาติ ไม่ว่าจะเป็นการคมนาคมติดต่อสื่อสาร เศรษฐกิจที่ผูกโยงซึ่งกันและกัน ไปจนถึงด้านการเมืองและสังคมที่มีความใกล้ชิดกันมากขึ้นจากในอดีต ส่งผลให้โควิด-19 ส่งผลกระทบต่อคนทั่วโลกในทุกมิติที่กล่าวมาราวกับโดมิโนที่ล้มตัวอย่างรวดเร็ว

ลักษณะเช่นนี้อาจเกิดขึ้นได้อีกเช่นกันในอนาคตข้างหน้า โดยอาจเกิดจากต้นตอที่แตกต่างกัน เช่น ภัยธรรมชาติ หรือการคุกคามทางไซเบอร์ แต่ผลกระทบที่จะเกิดขึ้นอาจมีลักษณะไม่ต่างกับการระบาดของโรคโควิด-19 สืบเนื่องจากความเชื่อมโยงดังกล่าว

นอกจากนี้ความท้าทายที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต ดังที่ได้กล่าวมาพอสังเขป ลำพังเพียงรัฐอาจไม่มีศักยภาพเพียงพอต่อการรับมือกับปัญหาต่าง ๆ และจำเป็นที่ต้องแสวงหาความร่วมมือระหว่างรัฐเพื่อให้การดำเนินการเป็นไปได้อย่างราบรื่นและมีศักยภาพเพียงต่อการรับมือกับความท้าทายที่มีขนาดใหญ่ขึ้นตามการเชื่อมโยงของมนุษย์ ในขณะที่แรงกดดันของประชาชนยังคงมุ่งเป้าไปที่รัฐเป็นประการแรกเสมอ จึงอาจกล่าวได้ว่า ภาระอันหนักอึ้งจะอยู่ที่รัฐบาลต่าง ๆ ทั่วโลก ที่จะต้องปรับตัวหรือรับมือกับทั้งปัญหาภัยคุกคามระดับโลกต่าง ๆ ต้องพัฒนาเสริมสร้างกลไกบางอย่างที่จะทำให้ความร่วมมือระหว่างประเทศเป็นไปในทางที่เอื้ออำนวยต่อการรับมือกับภัยคุกคามระดับโลกร่วมกัน ตลอดจนต้องรับมือกับความต้องการของประชาชนของตนที่มีความหลากหลายมากขึ้น มีความเป็นตัวของตัวเองมากขึ้น และที่สำคัญที่สุดคือ มีอำนาจมากขึ้น

สิ่งที่กล่าวมาทั้งหมด ไม่ใช่สิ่งง่าย และเป็นโจทย์สำคัญที่รัฐบาลทั้งหลายควรคิดและพิจารณาเสียแต่เนิ่น ๆ เพื่อเตรียมพร้อมต่อสถานการณ์ในอนาคต ทั้งนี้เพราะว่า การปรับตัวหรือเปลี่ยนแปลงบางอย่างเพื่อรับมือกับอนาคตอาจจำเป็นต้องมีการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างของสถาบันต่าง ๆ ในรัฐ ตลอดจนกฎระเบียบบางประการ ซึ่งแน่นอนว่าไม่สามารถทำได้ชั่วข้ามคืน

บทสรุปสำหรับรัฐไทย
สำหรับประเทศไทย ประการสำคัญอันดับแรก คือผู้ที่มีความรับผิดชอบด้านความมั่นคง ควรรับรู้ถึงปัญหาร่วมกับประชาคมโลก และร่วมเป็นหนึ่งในผู้เล่นสำคัญที่จะต้องแบ่งปันความรับผิดชอบต่อปัญหาระดับโลกต่าง ๆ เพื่อให้พร้อมรับกับการเปลี่ยนแปลงที่อาจเกิดขึ้นภาพรวมของประชาคมระหว่างประเทศในอนาคต หรือกล่าวอย่างง่ายว่า เพื่อ “ไม่ให้ตกขบวน” นั่นเอง ในขณะเดียวกันรัฐบาลและผู้รับผิดชอบด้านความมั่นคงควรต้องเตรียมการ และดำเนินการในการปรับปรุงและเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างต่าง ๆ ให้มีความสอดคล้องกับสภาพการณ์ด้านความมั่นคงในอนาคต

เป็นที่ปฏิเสธไม่ได้ว่า ความมั่นคงทางทหารยังคงมีความสำคัญอย่างยิ่งยวด อย่างไรก็ตามดังที่ Ullman ได้กล่าวไว้ในปี 1993 ว่าการมุ่งเป้าไปที่ความมั่นคงทางทหารเพียงอย่างเดียวเป็นความเข้าใจที่ผิด และอาจทำให้มองข้ามปัญหาใหญ่อื่น ๆ จนก่อให้เกิด “ความไม่มั่นคง” เกิดขึ้นแทนที่ความมั่นคงที่รัฐใฝ่หา แน่นอนว่าคำกล่าวนี้ได้รับการสนับสนุนโดยหลักฐานเชิงประจักษ์จำนวนมากของภัยคุกคามอื่นที่ไม่ใช่ภัยคุกคามทางทหารนับแต่อดีตจนถึงปัจจุบัน อย่างชนิดที่คงไม่มีผู้ใดจะปฏิเสธได้ ประการนี้จึงเป็นประการสำคัญที่รัฐไทยควรเร่งปรับตัว โดยเฉพาะอย่างยิ่งในมิติด้านงบประมาณและการปฏิบัติที่ควรจัดสรรงบประมาณและการพัฒนาไปยังหน่วยงานที่จำเป็นต้องรับมือ ให้สามารถเพิ่มพูนศักยภาพที่จะรับมือกับภัยคุกคามด้านต่างๆที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต

ในมิติด้านความวุ่นวายทางการเมืองก็เป็นหลักฐานเชิงประจักษ์ในปัจจุบันที่สำคัญเช่นกัน ดังที่จะเห็นได้จากการเรียกร้องของประชาชนต่อประเด็นด้านความมั่นคงต่าง ๆ โดยเฉพาะการนิยามความมั่นคงของรัฐไทยและการให้ความสำคัญกับความมั่นคงทางทหารมากอย่างชัดเจน โดยพิจารณาได้จากตัวเลขงบประมาณและการลงทุนกับยุทโธปกรณ์ซึ่งในเชิงเปรียบเทียบยังคงถือว่าสูงเมื่อเทียบกับการพัฒนาหน่วยงานอื่นที่มีความจำเป็นต้องรับมือกับภัยคุกคามที่นอกเหนือจากการทหาร ตลอดจนสินค้าและบริการสาธารณะอื่นๆที่ประชาชนเรียกร้องและรอคอย

สิ่งเหล่านี้ชี้ให้เห็นถึงช่องว่างและความไม่ลงรอยกันระหว่างความต้องการของประชาชนและการตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนของรัฐ ที่ดูแล้วจะยังไม่บรรจบกันโดยง่าย สภาพการณ์เช่นนี้ หากรัฐไทยมิสามารถปรับปรุงเปลี่ยนแปลงได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในด้านการนิยามความหมายของความมั่นคงอันเป็นจุดเริ่มต้นของกระบวนการอื่น ๆ หรือการสร้างสมดุลระหว่างการเสริมสร้างความแข็งแกร่งในการรับมือกับภัยคุกคามทางทหารกับการเสริมสร้างความแข็งแกร่งในการรับมือกับภัยคุกคามด้านอื่น ๆ หรือกับการบริหารงานภาครัฐเพื่อตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนในองค์รวมซึ่งล้วนแต่ต้องถูกบริหารจัดการภายใต้งบประมาณอันจำกัด รัฐบาลและโดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้มีความรับผิดชอบด้านความมั่นคงอาจต้องตกอยู่ในท่ามกลางวงล้อมของแรงกดดันจากหลายฝ่ายในเวลาเดียวกันในอนาคต ฝ่ายหนึ่งคือปัญหาความมั่นคงระดับโลก ที่จะทยอยมาเยี่ยมเยียนประเทศไทยเฉกเช่นเดียวกับประเทศอื่น ๆ อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ฝ่ายที่สองคือประชาคมโลก ที่จับตาดูเราในฐานะสมาชิกของประชาคมโลกและอาจคาดหวังการดำเนินการบางอย่างมากขึ้นหากเกิดการพัฒนาหรือเปลี่ยนแปลงปทัสถานบางประการในอนาคต และฝ่ายที่สามคือประชาชนของตน ที่จะมีความรู้ความเข้าใจในปัญหาและมีอำนาจที่มากขึ้นอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ตามพลวัตแห่งการพัฒนา ซึ่งแน่นอนว่า สภาพเช่นนั้นคงมิใช่สภาพที่น่าอภิรมย์สักเท่าใดต่อรัฐและต่อความมั่นคงของรัฐบาล ที่สำคัญที่สุด มิได้ส่งผลดีต่อผู้ใดเลย ไม่ว่าจะเป็นประชาคมโลก รัฐบาล หรือประชาชนผู้เสียภาษี

อ้างอิง

Buzan B. (1991) People, States and Fear, An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era, London: Harvester Wheatsheaf.
Buzan, B., Waever, O., and Wilde, J. P. (1998) A New Framework for Analysis, London: Lynne Rienner Publishers.
Prezelj, I. (2015) ‘Comprehensive Security and Some Implemental Limits’, available at: https://www.researchgate.net/publication/283467660_Comprehensive_Security_and_Some_Implemental_Limits
Stone, M. (2009) ‘Security According to Buzan: A Comprehensive Security Analysis’, Security Discussion Papers Series 1, available at: http://geest.msh-paris.fr/IMG/pdf/Security_for_Buzan.mp3.pdf
The National Intelligence Council (2021) Global Trends 2040: A More Contested World, available at: https://www.dni.gov/index.php/gt2040-media-and-downloads
Ullman, R. H. (1983) ‘Redefining Security’, International Security, Vol.8 No. 1, pp. 129-153.

ประวัติผู้เขียน

อ.ดร.จารุพล เรืองสุวรรณ
อาจารย์ประจำสาขาวิชาบริหารรัฐกิจ คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ความสนใจทางวิชาการ : การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ, นโยบายสาธารณะ, ความมั่นคงระหว่างประเทศ, ความมั่นคงทางไซเบอร์, นโยบายความมั่นคง

บทความนี้ตีพิมพ์ครั้งแรกที่เว็บไซต์ศูนย์วิจัย ดิเรก ชัยนาม http://www.polsci.tu.ac.th/direk